进步治理可以扭转黑人农民的潮流

包容性进步解决方案是解决美国以往农业政策中的结构性种族主义的关键——这一政策几乎消灭了黑人农民。

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作者

阿布里尔·卡斯特罗

凯厄斯·Z·威林厄姆

 

 

2011 年 4 月，爱荷华州苏县赫尔，一名接受美国农业部农业补贴的农民正在准备晚间种植玉米的设备。（盖蒂/梅琳娜·玛拉）

本报告包含更正。

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介绍与总结

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1865 年 1 月，当联邦将军威廉·T·谢尔曼 (William T. Sherman) 发布命令，为每位自由民分配 40 英亩土地时，游说该政策的黑人部长们设想在南部乡村建立充满活力、自治的黑人农业社区。不幸的是，安德鲁·约翰逊总统于当年晚些时候撤销了这一命令，重建后建立了吉姆·克劳政权，导致美国农村黑人从头开始建设他们的农业社区。1这并不是美国政府第一次致力于破坏黑人农民——这肯定不会是最后一个。

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然而，即使面对违背的承诺，更不用说白人土地所有者和贷款人针对美国黑人的暴力和歧视，黑人农场仍然在美国农业中站稳了脚跟。在 1920 年黑人农业的鼎盛时期，黑人农民经营着 925,710 个农场，约占美国所有农场的七分之一。截至 2012 年，黑人农民占所有农民的比例不到 2%。2

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美国历史上的结构性种族主义——或者说私人和公共机构的系统性歧视——对黑人家庭财富的影响是惊人的。黑人家庭拥有白人家庭约 10% 的财富。3 这些不平等反映了奴隶制的持久影响，以及被排除在旨在促进经济机会的政府政策举措之外的影响。4 最广为人知的例子是红线，业主贷款公司 (Home Owners' Loan Corporation) 于 1933 年制定的一项政策，宣称黑人社区的抵押贷款风险太大，从而剥夺了美国黑人在 20 世纪 50 年代中产阶级繁荣时期积累财富的机会。 5 美国农业部 (USDA)对黑人农民的歧视有着悠久且有据可查的历史。6

 

政府农业支持计划的不平等管理对于保护农民免受固有风险企业的侵害至关重要，这对农村有色人种社区产生了深远的影响。

对于黑人农民来说，美国农业部的歧视影响尤其具有破坏性。根据美国农业部最新的农业普查，2012 年，只有 1.58% 的美国农民是黑人或非裔美国人。 7 1910 年，这一数字约为 14%。 8 随着黑人农民数量的减少，农业规模也随之缩小。他们的农场。总而言之，从 1910 年到 2007 年，黑人农民失去了 80% 的土地。正如美国民权委员会在 1982 年的一份报告中得出的结论，这种歧视模式实际上消灭了黑人农场，对农村黑人社区造成了严重打击。 9

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自 20 世纪前 25 年黑人农业鼎盛时期以来，旨在促进高效、大规模农业的技术进步和公共政策给各种族美国人经营的家庭农场带来了巨大的经济压力，要求他们扩大规模以参与竞争。 。换句话说，家庭农场必须“要么做大，要么退出。”10结果是：农场数量急剧下降，而农场平均规模却急剧增加。美国所有农场的数量从 1935 年的 680 万个减少到 2017 年的略多于 200 万个。同一时期，农场平均面积从 155 英亩增加到 444 英亩。 11

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然而，由于美国农业部和私人借贷机构的歧视性做法，黑人农民没有平等的机会获得维持其农场所需的信贷或作物保险，更不用说扩大农场了。 12 如今的黑人农场平均规模要小得多，只占所有农场面积的 0.4%13，与白人农场相比，其产生的收入要少得多。 2017 年，全职白人农民的平均农场收入为 17,190 美元，而全职黑人农民的平均农场收入仅为 2,408.14 美元。在考虑到兼职工作、配偶工资和租金收入等其他收入来源后，中位数黑人农业职业家庭的收入不到白人家庭中位数的一半。 15

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当全国性的话题转向美国农村农场的不稳定状况时，政策制定者必须特别关注最脆弱的农民——黑人农民的困境。本报告探讨了美国农业政策和私人贷款机构如何歧视黑人农民，从而导致黑人拥有的家庭农场实际上被消灭的历史。从 1920 年到 1978 年，黑人农民失去了超过 3600 万英亩的农田。16 这种损失对农村黑人社区产生了深远的影响，这些社区如今正面临着严峻的经济挑战，其中贫困率是农村白人的两倍。

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尽管近年来联邦层面的共同努力帮助扭转了黑人农场的损失，但联邦和州立法者必须推动改革努力，包括有针对性的美国农业部计划，以继续推动农民待遇方面的种族平等。联邦政府必须确保黑人农民扩大获得土地的机会，制定保护土地的法律保护措施，并确保黑人农民拥有发展壮大的法律和技术资源。尽管奴隶制、种族歧视和美国黑人持续面临的歧视造成了不可估量的损害，但以历史为依据的包容性进步治理可以开始做出弥补。旨在保护黑人土地所有权和扩大黑人农场创建和增长机会的有意联邦政策可以通过创造财富和加强社区来重塑美国农村。

为了解决因歧视黑人农民而造成的农业不平等问题，联邦立法者应该：

• 为刚起步的有色人种农民建立公共土地信托基金

• 颁布联邦法律，保护继承的土地（继承人的财产）免遭强制出售

• 扩大对有色人种农民的技术援助和推广

• 对美国农业部进行严格和持续的监督

土地、金钱和权力：政府批准歧视黑人农民的历史

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内战结束后，白人土地所有者和商人系统性地拒绝黑人农民获得私人信贷，而政府则拒绝黑人农民获得政府服务。白人土地所有者拒绝以与白人相同的条件向美国黑人出租农场，而是向他们提供剥削性的佃农或租赁安排。与此同时，商人拒绝黑人获得信贷，以种植除棉花以外的任何作物，而其他商人则拒绝向黑人农民提供仓储服务。 17 另一方面，白人农民获得信贷，并用这些钱通过以下方式恢复土地活力：轮作;他们储存多余的棉花，等待价格上涨。由于这些和其他做法，许多黑人农民发现自己在经济上受到挤压，无法偿还抵押贷款和其他债务，并被迫以其价值的一小部分出售土地。 18 然而，即使面对这种情况到 1920 年，黑人农民在逆境中已经积累了数百万英亩土地。不幸的是，联邦政策制定者和机构管理者做出的一系列歧视性选择毁掉了这一进步。

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政府部门系统地拒绝黑人农民参与财富建设计划。联邦政府的新政农业计划——第一套主要的联邦农业政策——有意排斥和歧视黑人农民。大萧条期间，1933 年农业调整法案 (AAA) 试图通过减少产量来提高和稳定农产品价格。联邦政府通过向那些退出耕种的农民提供租金和其他福利来激励农民减少生产。然而，缺乏对佃农的宣传——很少考虑他们在 AAA 下的权利——加上黑人佃农的文盲率较高，导致大量黑人佃农受到白人土地所有者的剥削。 19 例如，白人土地所有者常常因耕种面积减少而将政府福利金收入囊中，而不是将这笔钱分配给佃农。

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1939 年密苏里州佃农罢工

以牧师欧文·惠特菲尔德 (Owen Whitfield) 为首的一群黑人佃农在 1939 年密苏里州佃农罢工中抗议这些不公平做法。黑人佃农被收取 AAA 付款的白人土地所有者驱逐，他们抗议这种不公正待遇，在寒冷的一月冬季沿着密苏里州的两条主要高速公路举行大规模集会。尽管佃农在几乎没有任何保护的情况下忍受寒冷，但美国红十字会拒绝提供帮助，因为他们的斗争是“‘人为’灾难”。20低收入白人佃农也占抗议活动的约 10%。最终，历史悠久的黑人大学林肯大学的学生筹集了足够的资金帮助抗议者购买了一块名为克罗珀维尔的土地。这次抗议以及这些黑人农民不能依赖政府帮助的事实表明，美国农业部以及整个美国政府未能保护黑人农民免受歧视。 21

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美国农业部合作推广服务机构成立于 1914 年，直接与农场社区合作，增加种植面积、推广农场管理实践并推广其他技能，以帮助家庭维持稳定的农场。 22 在此期间，美国农业部提倡实行隔离推广服务将最好地为黑人农民服务，白人代理人与地主和管理者合作，而不是直接与黑人佃农和佃农合作。 23如果白人房东反对黑人服务工人，黑人推广服务工人就无法帮助黑人佃农和佃农。 ' 出现在他们的土地上。

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新政时代及之后对黑人农民的歧视性待遇加剧了种族隔离南方的经济和社会不平等。联邦紧急救济管理局向白人农民提供了过多的资金，使黑人农民变得脆弱。 24

 

1934年，在佐治亚州的格林县和梅肯县，黑人更需要联邦紧急救济管理局的援助，但获得的援助却比白人少。在格林县，黑人获得的直接救济比白人少 20%，尽管农村白人家庭的平均收入是黑人家庭的两倍。 25 在梅肯县，白人获得的直接救济是黑人的两倍，尽管农村白人家庭的平均收入是黑人家庭的两倍。白人家庭的收入几乎是黑人家庭的三倍。从 1930 年到 1935 年，南方黑人农民的数量减少了 8%，而白人农民的数量增加了 11%。因此，政府工作人员和行动有助于维持南方内战前的社会等级制度。 26

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1937 年成立的农场安全管理局 (FSA) 是另一项新政计划，进一步加剧了黑人和白人农民之间的收入不平等。县金融服务管理局委员会以歧视性方式分配贷款和赠款资金。标准农村恢复计划的制定是为了服务高风险农民。 1939 年，南方的黑人获得了分配的标准康复贷款的 23%，但占南方所有低收入农民的 37%。27 其他 FSA 计划在对待黑人农民方面没有什么不同。 1940 年，黑人占南方佃农的 35%，但只获得了 21% 的佃户购买贷款。 28 平均而言，白人获得的紧急补助金比黑人获得的援助多 20%。 29

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这种类型的歧视在 20 世纪的大部分时间里持续存在。30 在整个 1900 年代，多份报告概述了县级办公室的平等机会违规行为，其中黑人农民的贷款申请被拒绝或遭受歧视性拖延。此外，县级美国农业部雇员拒绝向黑人农民提供贷款重组援助，而且由于农民无法重组贷款，他们不得不取消抵押品赎回权，他们的财产被县监管人员清算和出售。 31 就在 20 世纪 90 年代，黑人确实获得了贷款，他们的平均处理时间为 220 天，而白人仅为 60 天。32 贷款处理的延误（通常是由于歧视）导致许多农民失去了整个农耕季节的全部利益，从而遭受了巨大的利润损失。具有歧视性的县主管人员一贯将黑人农民排除在美国农业部旨在帮助低收入农民的许多计划之外。33这导致黑人农民的财富急剧流失，许多黑人完全离开了农业职业。本可避免的丧失抵押品赎回权和财产损失损害了黑人农民及其后代的信用评分和生活，而美国农业部的项目却帮助白人农民摆脱了贫困。 34

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1983 年，就在美国民权委员会的一份报告发现整个美国农业部种族主义猖獗的一年后，罗纳德·里根总统决定悄悄关闭美国农业部民权办公室，作为当年预算削减的一部分。 35 据报道，当时，美国农业部员工经常将黑人农民收到的民权投诉扔进垃圾桶，而不回应或调查这些指控。 1996 年，比尔·克林顿总统重新开放了办公室，但损害已经造成。到 1997 年，黑人占所有农场经营者的比例不到 1%，低于 1982 年的 1.5%。*36

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皮福德案

尽管美国农业部内部的歧视历史自 1968 年以来已被政府资助的报告详细记录37，但直到 1997 年蒂莫西·皮福德 (Timothy Pigford) 代表提起集体诉讼（皮格福德诉格利克曼）时才开始采取真正的行动来解决这一问题。的黑人农民，指控美国农业部从 1983 年到 1997 年歧视黑人农民。38

1999 年 4 月，在历史上最大的民权和解协议中，联邦政府通过一项名为 Pigford I 的同意令，向主要索赔人提供了约 10.6 亿美元的现金减免、预估税款和债务减免。 39在法庭审理的案件中，数以万计符合条件的黑人农民有权提出金钱赔偿要求。然而，涉及沟通和错过最后期限的几个问题引起了人们对和解过程不公平的担忧。申请赔偿的非洲裔美国农民中，近十分之九被拒绝，这被称为“美国农业部故意妨碍司法公正”。40布什政府花费了 1200 万美元对 Pigford I 索赔提出质疑。41

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2010 年 2 月，奥巴马政府农业部长汤姆·维尔萨克 (Tom Vilsack) 和司法部长埃里克·霍尔德 (Eric Holder) 达成了一项名为《皮格福德 II》(Pigford II) 的协议。 42 在该协议中，联邦政府同意向那些无法获得决定的人提供 12.5 亿美元的额外救济。由于错过了最初的提交截止日期，他们根据 Pigford I 提出的索赔是非曲直。43 Pigford II 的和解取决于国会根据农业法案的拨款。巴拉克·奥巴马总统签署了《2010 年索赔解决法案》，该法案在国会通过后提供了必要的拨款。44 截至 2013 年 8 月 15 日，Pigford II 已批准了 17,670 项索赔，救济总额达 11 亿美元.45

2018 年 1 月，地区法官下令将剩余资金捐赠给全国各地的不同农业非营利组织。 46

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力挽狂澜

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黑人农民及其社区数十年的积极组织赢得了美国农业部内部的关键立法胜利和改革。值得注意的是，2002 年《农业法案》标志着一项重要的立法胜利，授权农业部长任命代表性不足的农民进入当地农业服务机构委员会。 47 与之前旨在使县 FSA 委员会更具代表性的举措不同，该委员会的新增成员现在有权投票。通过确保对农民的第一线支持更好地反映其所服务的人口构成，美国农业部开始减轻地方一级发生的歧视。 48

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2002 年农业法案还要求美国农业部针对“社会弱势”农民开展有意义的外展活动并制定技术援助计划。 49

 

2008 年农业法案中美国农业部倡导和外展办公室的设立强化了这一计划。50 由于持续的外展工作，美国农业部逐渐与有色人种农民建立了信任，这是增加计划参与度的关键部分。 51 2002 年和 2008 年的农业法案还要求美国农业部集中精力向“初级农民和社会弱势农民”提供特定贷款。52

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2018 年农业法案包含了黑人农民在继承人财产方面的一项重大胜利。非裔美国人拥有的 40% 的土地是继承人的财产，定义为没有正式遗嘱或所有权的代代相传的土地。 53 从历史上看，这些土地没有资格享受补贴或农作物保险等联邦农业计划。由参议员道格·琼斯（D-AL）提出并由参议员蒂姆·斯科特（R-SC）共同发起的农业法案中的一项规定，现在为继承人的财产农场提供了一种获取农场编号的方式，表格参与美国农业部计划或利用特定农场税收规定所需的身份证明。54*** 这一胜利为无数农场（其中许多为黑人所有）提供了安全网，从而保护了全国一些最脆弱的家庭农场。 55

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尽管这些胜利代表着向前迈出了一步，但公共和私人行为者的歧视案件仍然存在。例如，位于路易斯安那州的黑甘蔗种植者 Provost 家族表示，他们在 2018 年 9 月 21 日对第一担保银行提起诉讼后遭受了歧视、欺诈、破坏和报复。 Provost 声称该银行和美国农业部否认他们需要农作物贷款来维持甘蔗农场，因此，他们被迫丧失抵押品赎回权。 56 最初，一名举报人告诉这家人，美国农业部的工作人员正在伪造他们的签名，以使教务长们同意降低贷款额57 教务长声称，公共和私人行为者都在努力将这家人从他们的农场搬走。该诉讼仍在进行中。即使在皮格福德之后，像教务长这样的黑人农民也需要更多的保护，免受歧视。

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在乔治·W·布什 (George W. Bush) 执政期间，美国农业部 (USDA) 没有对许多歧视投诉进行认真调查就让其失效，并且在 14,000 份投诉中，它只发现了一份有价值的投诉。然而，在维尔萨克部长的领导下，奥巴马总统的美国农业部在纠正过去的许多错误方面取得了令人鼓舞的进展，并向黑人农民提供了有意义的支持。美国农业部审查了布什执政期间提出的大部分投诉，发现其中约 3,800 起投诉有道理。58 随后，维尔萨克下令在诉讼时效到期之前处理所有后续投诉，并增加了负责该投诉的办公室的资源。 59 2010 年，农业服务机构将收到的歧视投诉数量减少到 37 起，创历史新低。 60 美国农业部将民权投诉的处理时间从 4 年缩短到 18 个月。 61